SPECIFICS OF WORKING WITH THE REGULATORY AND LEGAL FRAMEWORK IN THE AREA OF URBAN PLANNING DESIGN
SPECIFICS OF WORKING WITH THE REGULATORY AND LEGAL FRAMEWORK IN THE AREA OF URBAN PLANNING DESIGN
Abstract
The article is devoted to urban planning standards and working with them. It is noted that there are currently difficulties in working with design standards. First, the quality and stability of urban planning activities directly depend on the availability of a clear and structured regulatory framework. In the context of constant changes in legislation and various information sources, the necessity for effective management of urban planning standards becomes particularly important. Secondly, the complexity of understanding and applying design standards creates barriers for specialists, which can lead to inefficient use of resources and slow down design processes, negatively affecting the quality and speed of urban development projects. Thus, the research responds to the challenges faced by specialists in this field and aims to find ways to overcome them. The scientific novelty of the research lies in proposing specific measures to improve the situation. These suggestions can contribute to a more effective use of the regulatory framework and the study of issues related to the systematisation and standardisation of information in the field of urban planning.
1. Введение
Нормативно-правовая база градостроительного проектирования в Российской Федерации — это свод документов, определяющих порядок и правила ведения градостроительной деятельности. К ней относятся федеральные, региональные и муниципальные акты, а также нормы и правила, имеющие целью обеспечить устойчивое и безопасное развитие территорий. Для всех регионов страны важность наличия четкой и понятной нормативно-правовой базы очевидна: она является основой для создания полноценной стратегии градостроительства.
Современная практика градостроительного проектирования в Российской Федерации характеризуется значительной сложностью применения нормативно-правовой базы. Многоуровневая система регулирования, сочетающая федеральные, региональные и муниципальные нормы, порождает ряд системных проблем: противоречия между документами разных уровней, лексическая неоднозначность формулировок, высокая динамика обновления законодательства и ограниченная доступность актуальных редакций местных нормативов. Это приводит к существенному увеличению временных и финансовых затрат на проектирование, ошибкам в проектной документации и правовой неопределенности для участников градостроительной деятельности. Необходимость системного анализа данных проблем и разработки научно обоснованных путей их решения определяет актуальность настоящего исследования.
Цель исследования — выявление и систематизация ключевых проблем применения трехуровневой системы градостроительного нормирования в Российской Федерации и разработка на этой основе комплексного подхода к их решению.
Задачи исследования:
– Проанализировать иерархическую структуру нормативно-правовой базы градостроительного проектирования в РФ (федеральный, региональный, муниципальный уровни).
– Провести сравнительный анализ систем градостроительного нормирования в Российской Федерации и Республике Беларусь для выявления системных особенностей и потенциальных областей для оптимизации.
– Эмпирически выявить и классифицировать основные трудности, с которыми сталкиваются практикующие специалисты при интерпретации и применении градостроительных норм.
– Разработать комплекс практических мер и рекомендаций, направленных на минимизацию выявленных проблем и повышение эффективности градостроительного проектирования.
2. Классификация нормативных документов
В градостроительном проектировании используются три основных уровня норм: федеральное законодательство, региональные и местные нормы. Научная новизна исследования заключается в выявлении и систематизации трудностей, связанных с пониманием и применением трехуровневой системы норм в градостроительном проектировании.
Федеральное законодательство
Федеральное законодательство в области градостроительного проектирования охватывает широкий спектр вопросов, связанных с развитием территорий, строительством и эксплуатацией объектов недвижимости. Вот основные нормативные документы и информация о сферах их применения:
1) Градостроительный кодекс Российской Федерации.
Это базовый правовой акт, определяющий принципы организации и регулирования градостроительной деятельности. Кодекс устанавливает порядок подготовки документации по планировке территории, правила застройки населенных пунктов, а также регулирует деятельность архитекторов, инженеров-проектировщиков и строителей.
2) Свод правил СП 42.13330.2016 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений».
Этот свод правил детализирует отдельные положения Градостроительного кодекса и других Федеральных законов. Он устанавливает конкретные критерии и рекомендации относительно размещения элементов городской инфраструктуры, проектирования дорог, зеленых насаждений, зон отдыха и социальных учреждений.
3) Технический регламент о требованиях пожарной безопасности (Федеральный закон от 22 июля 2008 г. №123-ФЗ).
Данный федеральный закон устанавливает минимальные требования к обеспечению пожарной безопасности зданий и сооружений. Основной целью является предотвращение пожаров и минимизация последствий возгораний путем введения единых требований к конструкции зданий, системам противопожарной защиты и эвакуации.
Данная последовательность отражает логику от общего (Градостроительный кодекс) к частному (Свод правил) и далее к специализированным требованиям (Технический регламент).
Эти три основных документа формируют основу правового поля градостроительной деятельности в России и используются всеми заинтересованными сторонами — государственными структурами, коммерческими организациями и гражданами. Они разрабатываются на федеральном уровне и применяются в любых региональных и местных контекстах.
Региональные нормы
Область применения: региональные нормы разрабатываются на уровне субъектов Российской Федерации, включая республику, область или край. Они устанавливают общие требования, касающиеся градостроительства в пределах региона и могут адаптироваться с учетом особенностей местного климата, географии, социально-экономических факторов.
Приоритет: региональные нормы имеют более широкий охват, чем местные, и могут включать в себя общие принципы и рекомендации, которые дополнительно регулируют градостроительную деятельность. Однако если местные нормы содержат конкретные указания или правила, то они имеют приоритет.
Местные нормы
Область применения: местные нормы разрабатываются и применяются на уровне конкретных муниципальных образований (городов, районов, сельских поселений). Они учитывают специфические условия, потребности и проблемы, характерные для данной территории.
Приоритет: местные нормы являются первичными и преимущественными в рамках градостроительной деятельности. Проектировщики и застройщики обязаны руководствоваться этими нормами при разработке проектной документации, поскольку они направлены на учет индивидуальных особенностей и потребностей местного населения.
В иерархии градостроительных норм проектирования местные нормы занимают наивысшее положение, обеспечивая учет специфики территории. Региональные нормы расширяют эти принципы, устанавливая общие требования для всей области. Федеральное законодательство служит унифицированными стандартами и рекомендациями, которые применяются в случаях отсутствия конкретных данных или методов в местных и региональных нормах. Это трехуровневая система норм обеспечивает стабильность, законность и качество градостроительной деятельности, способствуя эффективному и комплексному развитию территорий.
3. Сравнительный анализ с Белорусской системой нормативно-правового регулирования градостроительной деятельности
Для сравнения была выбрана Беларусь как одна из стран СНГ с наиболее схожими исходными данными.
Белорусская система градостроительного нормирования, по сравнению с Россией, не имеет большого количества документов и сложной трехступенчатой структуры. Основными градостроительными нормативными документами Беларуси являются:
– Кодекс Республики Беларусь об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности от 17 июля 2023 г. № 289-З .
– Строительные нормы Республики Беларусь.
СН 3.01.03-2020 Планировка и застройка населенных пунктов .
– Технический кодекс установившейся практики.
ТКП 45-3.01-116-2008* Градостроительство. Населенные пункты. Нормы планировки и застройки .
Данные документы устанавливают нормы по планировке и застройке населенных пунктов (поселений), обязательные для всех физических и юридических лиц, осуществляющих архитектурную, градостроительную и строительную деятельность на территории Республики Беларусь, независимо от форм собственности и подчиненности. Технический кодекс также устанавливает нормы и правила формирования ландшафтно-рекреационных территорий пригородных зон. Технический кодекс разработан с учетом особенностей градостроительного развития г. Минска.
Объемность и структура:
Белорусские нормы менее объемны и проще структурированы, облегчают понимание базовых принципов проектирования.
Частота обновления:
Пересмотр и обновление нормативных документов проводится гораздо реже (2–5 лет в среднем), что позволяет сохранять баланс между стабильностью и адаптацией к новым технологиям и стандартам безопасности.
Количество документов и иерархия:
Белорусская система основывается на национальных законодательных актах и правилах, адаптированных к местным условиям и традициям строительства, является единой и действует по всей Республике. Российская же является многоуровневой и имеет более широкую базу правовых актов федерального уровня, региональных законов и местных правил землепользования и застройки.
Оценка объемности проводилась не по количеству страниц, а по количеству независимых источников нормативных требований, которые должен одновременно анализировать проектировщик. В российской системе их число на порядок выше из-за многоуровневой структуры, тогда как в Беларуси оно минимально и структурировано в рамках нескольких взаимосвязанных документов.
Ключевое отличие заключается также в принципе структурирования и уровне унификации. Белорусская система характеризуется единой иерархией, интегрированным подходом и стабильностью.
Анализ практики международного проектирования подтверждает актуальность данного сравнения: российские девелоперские компании, работая в Беларуси, отмечают сокращение сроков проектной подготовки благодаря единой системе норм, в то время как белорусские проектировщики на российском рынке сталкиваются с необходимостью адаптации проектов под требования трех уровней регулирования, определения их приоритетности и поиском актуальной нормативной базы, что увеличивает сроки и стоимость работ.
4. Проблемы интерпретации нормативных требований в проектной деятельности.
Понимание и применение градостроительных норм проектирования представляет собой сложную задачу, с которой сталкиваются архитекторы, проектировщики, инженеры и другие специалисты в области градостроительства. Несмотря на важность этих норм для обеспечения безопасности, качества и эффективности строительства, ряд факторов затрудняет их осмысление и применение.
Для анализа ситуации был проведен опрос среди практикующих архитекторов, проектировщиков и инженеров. В опросе приняло участие 80 специалистов, которым приходилось работать с объектами в разных городах России.
Рисунок 1 - Результаты опроса № 1
Рисунок 2 - Результаты опроса № 2
Постоянные изменения норм
Одной из ключевых трудностей является постоянное обновление и модификация градостроительных норм. Регулярные изменения в законодательстве, принятие новых нормативных актов и обновление существующих стандартов затрудняют поиск актуальной информации. Профессионалы часто сталкиваются с необходимостью:
– Актуализации документов: для эффективного проектирования требуется постоянный мониторинг изменений в нормах и стандартах, что требует значительных временных и финансовых ресурсов.
– Работы с устаревшими данными: если проектная документация разрабатывается на основании устаревших норм, это может привести к ошибкам в расчетах и неэффективности проектных решений.
Сложности в трактовке норм
Градостроительные нормы могут содержать формулировки, требующие сложной трактовки и трудно поддающиеся созданию алгоритмов для расчета показателей.
Например, пункт 8.2.1 СП 4.13130.2013 Системы противопожарной защиты звучит так:
«К зданиям и сооружениям по всей их длине (за исключением линейных объектов) должен быть обеспечен подъезд (доставка) мобильных средств пожаротушения с одной стороны при ширине здания или сооружения не более 18 м и с двух сторон при ширине более 18 м, а также при устройстве замкнутых и полузамкнутых дворов.»
В данной норме отсутствует уточнение, о том с каких двух сторон должен быть обеспечен проезд. Для кого-то будет очевидно, что проезд нужно обеспечить с двух продольных сторон здания, а кто-то в праве поспорить с этим, ведь при такой формулировке будет соответствовать требованиям пожарной безопасности и проезд с одной продольной и одной поперечной стороны здания.
Такое положение дел может приводить к:
– Неоднозначности: Некоторые нормы могут быть сформулированы неясно, что создает пространство для различных интерпретаций и споров. Применение норм в специфических ситуациях может требовать специальных знаний и опыта.
– Необходимости специальных разъяснений: из-за сложности трактовки норм и различных сценариев применения проектировщикам может понадобиться консультация экспертов или юристов. Это создает дополнительные затраты и может замедлить процесс проектирования.
Разнообразие норм и их использование
Существуют различные уровни и виды градостроительных норм (федеральные, региональные, местные), что может усложнять процесс выбора и применения:
– Трудности в определении приоритета норм: в ситуациях, когда местные и региональные нормы противоречат друг другу или своду правил, проектировщик должен уметь правильно определить, какие из них следует применять. Это часто обусловлено отсутствием четких алгоритмов действия.
– Необходимость учета множественных факторов: градостроительное проектирование требует учета множества факторов, таких как экология, социальные аспекты, экономическая целесообразность и безопасность. Это делает процесс проектирования сложным и ресурсоемким.
Например, как показывает градостроительная практика, не всегда при наличии местных норм, расчет показателей следует вести по ним. Администрация некоторых регионов согласует расчеты, выполненные по СП (федеральный уровень норм) при наличии МНГП (местный уровень).
Ограниченность информации и ресурсов
Еще одной трудностью является нехватка необходимых ресурсов для глубокого понимания и применения норм проектирования:
– Доступ к актуальной информации: не всегда имеется возможность легко получать доступ к последним версиям норм и сводов правил. В отличие от федерального законодательства, региональные и местные нормативы зачастую отсутствуют в справочных правовых системах с актуальными нормами (Техэксперт, КонсультантПлюс, Norma CS). Появляется необходимость искать документ самостоятельно, это затрудняет работу проектировщиков, особенно в условиях острого временного дефицита.
– Недостаток обучающих ресурсов: профессиональные курсы, семинары и учебные материалы по актуальным нормам и методологиям могут быть недостаточны или недоступны, что сказывается на квалификации проектировщиков.
5. Заключение
Для минимизации выявленных барьеров предлагается комплекс мер, упорядоченный от макро- к микроуровню:
– Стратегический уровень (макро):
Унификация и гармонизация законодательства: проведение работы по устранению прямых противоречий между федеральными, региональными и местными нормативами.
Использование успешного зарубежного и межрегионального опыта: анализ и адаптация принципов структурирования нормативной базы из практики таких стран, как Беларусь, а также из передовых российских регионов (например, Москвы, Татарстана).
– Тактический уровень (отраслевой):
Легистическая оптимизация: уточнение формулировок в нормативных документах для исключения двусмысленности.
Методическое обеспечение: разработка и внедрение подробных методических рекомендаций, разъяснительных писем и комментариев к сложным нормам.
Профессиональное развитие: актуализация программ повышения квалификации специалистов с упором на практику применения многоуровневого законодательства.
– Операционный уровень (прикладной):
Цифровизация регулирования: широкое внедрение информационных систем (типа ИСОГД) и алгоритмизация расчетов. Успешным примером является «Геопортал Подмосковья» , который автоматизирует расчет параметров благоустройства и парковочных мест, исключая ошибки трактовки и необходимость поиска актуальных норм.
Создание общедоступных электронных баз данных, консолидирующих все уровни нормативов в актуальной редакции.
Проблемы понимания и применения норм проектирования в области градостроительства являются барьером для эффективной работы специалистов. Постоянные изменения норм, сложность их трактовки, разнообразие источников и необходимость консультаций с экспертами значительно увеличивают временные и финансовые затраты на проектирование. Для повышения эффективности и качества градостроительной деятельности необходима систематизация информации, создание единой базы данных актуальных норм и проведение обучающих мероприятий для специалистов .